Ruang Publik

Penataan Diskresi Sebelum Lahirnya Undang-Undang Administrasi Pemerintahan

FEBIE SAPUTRA

Oleh: FEBIE SAPUTRA, S.H., M.H.

SESUAI dengan ketentuan Pasal 1 ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar. Selanjutnya menurut ketentuan Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, negara Indonesia adalah negara hukum.

Hal ini berarti bahwa sistem penyelenggaraan pemerintahan negara Republik Indonesia harus berdasarkan atas prinsip kedaulatan rakyat dan prinsip negara hukum. Berdasarkan prinsip-prinsip tersebut, segala bentuk keputusan dan/atau tindakan administrasi pemerintahan harus berdasarkan atas kedaulatan rakyat dan hukum yang merupakan refleksi dari Pancasila sebagai ideologi negara. Dengan demikian tidak berdasarkan kekuasaan yang melekat pada kedudukan penyelenggara pemerintahan itu sendiri.

Penggunaan kekuasaan negara terhadap warga masyarakat bukanlah tanpa persyaratan. Warga masyarakat tidak dapat diperlakukan secara sewenang-wenang sebagai obyek. Keputusan dan/atau tindakan terhadap warga masyarakat harus sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan dan asas-asas umum pemerintahan yang baik.

Pengawasan terhadap keputusan dan/atau tindakan merupakan pengujian terhadap perlakuan kepada warga masyarakat yang terlibat telah diperlakukan sesuai dengan hukum dan memperhatikan prinsip-prinsip perlindungan hukum yang secara efektif dapat dilakukan oleh lembaga negara dan Peradilan Tata Usaha Negara yang bebas dan mandiri.

Tugas pemerintahan untuk mewujudkan tujuan negara sebagaimana dirumuskan dalam pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 merupakan tugas yang sangat luas. Begitu luasnya cakupan tugas tersebut sehingga diperlukan peraturan yang dapat mengarahkan penyelenggaraan pemerintahan menjadi lebih sesuai dengan harapan dan kebutuhan masyarakat, guna memberikan landasan dan pedoman bagi badan dan/atau pejabat pemerintahan dalam menjalankan tugas penyelenggaraan pemerintahan.

Dalam rangka melakukan tindakan hukum, pejabat publik sering melakukan tindakan di luar ketentuan hukum tertulis. Keadaan ini sebagai suatu konsekuensi logis, bahwa undang-undang dan peraturan tertulis lainnya seringkali tertinggal dalam mengantisipasi perkembangan zaman, perubahan nilai, dan meningkatnya kebutuhan hidup manusia seiring dengan kemajuan yang dicapainya di bidang ilmu pengetahuan dan teknologi.

Oleh karena itu, agar prinsip legalitas pada tahap operasionalnya dapat dilaksanakan dengan sebaik-baiknya, maka diperlukan diskresi sebagai sarana pengembangannya. Ironisnya, tidak jarang penggunaan diskresi oleh pejabat publik dengan dalih untuk kepentingan umum dan kepastian hukum, justru mengorbankan hak-hak masyarakat baik secara individu, kelompok maupun badan hukum perdata.

Untuk mengantisipasinya, perlu ada konsep lain yang mengendalikan diskresi atas keputusan dan/atau tindakan pejabat publik, dan konsep tersebut adalah good governance. Dengan memahami prinsip-prinsip utama dari good governance itu sendiri, diharapkan diskresi atas keputusan dan/atau tindakan pejabat publik dapat diterapkan sesuai jalur hukum (rechtmatigheid van regering).

Ketentuan mengenai diskresi tersebut sudah diakomodir dalam ketentuan BAB VI tentang diskresi pada Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan (selanjutnya disingkat dengan UUAP). Pada tulisan kali ini, penulis ingin memberikan gambaran diskresi sebelum lahirnya UUAP tersebut.

Di dalam menjalankan pemerintahan, pemerintah telah dilengkapi dengan kewenangan-kewenangan baik yang bersifat atributif maupun yang bersifat delegatif. Dengan adanya perkembangan masyarakat, maka seringkali terdapat keadaan-keadaan tertentu yang sifatnya mendesak yang membuat badan dan/atau pejabat pemerintahan tidak dapat menggunakan kewenangannya khususnya kewenangan yang bersifat terikat (gebonden bevoegheid) dalam melakukan tindakan hukum dan tindakan faktual secara normal.

Sebagai negara yang bertujuan untuk memajukan kesejahteraan umum, menimbulkan beberapa konsekuensi terhadap penyelenggaraan pemerintahan yaitu pemerintah harus berperan aktif mencampuri bidang kehidupan sosial ekonomi masyarakat. Untuk itu kepada pemerintah dilimpahkan tanggung jawab layanan publik.

Agar layanan publik dapat dilaksanakan dan mencapai hasil maksimal, kepada badan dan/atau pejabat pemerintahan diberikan suatu kemerdekaan tertentu untuk bertindak atas inisiatif sendiri menyelesaikan berbagai permasalahan yang membutuhkan penanganan secara cepat, sementara terhadap permasalahan itu tidak ada, atau masih belum dibentuk suatu dasar hukum penyelesaiannya oleh lembaga legislatif yang kemudian dalam hukum administrasi diberikan kewenangan bebas berupa diskresi, yang bisa juga dimaknai bahwa sebagian kekuasaan yang dipegang oleh badan pembentuk undang-undang dipindahkan ke dalam tangan pemerintah sebagai badan eksekutif.

Hal tersebut karena pada prinsipnya badan dan/atau pejabat pemerintahan tidak boleh menolak untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat dengan alasan hukumnya tidak ada ataupun hukumnya ada tetapi tidak jelas, sepanjang hal tersebut masih menjadi kewenangannya.

Di sisi lain, dianut suatu pendapat bahwa kebijakan pemerintah itu tidak dapat dipersoalkan secara hukum. Menurut Arifin P. Soeria Atmadja, “suatu kebijakan tidak mungkin diajukan ke pengadilan apalagi dikenakan hukum pidana karena dasar hukum kebijakan yang akan menjadi dasar hukum penuntutannya tidak ada. Hal ini disebabkan suatu kebijakan pada umumnya berjalan tidak seiring atau belum diatur dalam peraturan perundang-undangan”

Menurut Philipus M. Hadjon, “bahwa kebijakan penguasa tidak dapat digugat didasarkan pada prinsip “beleidsvrijheid” yang ada pada penguasa.” Beleidsvrijhneid penguasa meliputi; tugas-tugas militer, hubungan luar negeri, pekerjaan untuk kepentingan umum, keadaan yang tidak dapat diduga terlebih dahulu atau dalam mengambil tindakan darurat.

Jika dikatakan bahwa kebijakan pemerintah tidak dapat dipersoalkan secara hukum, namun ternyata dalam praktek yang selama ini terjadi pembuat kebijakan diproses secara hukum dan ditetapkan  sebagi tersangka bahkan terpidana. Hal ini menimbulkan pertanyaan, dalam hal apa tanggung jawab jabatan dan tanggung jawab pribadi diterapkan dalam kaitannya dengan kebijakan pemerintahan? Serta apakah ada batasan norma hukum yang dapat diterapkan terhadap kebijakan pemerintahan?

Menurut Kamus Hukum, diskresi berarti kebebasan mengambil keputusan dalam setiap situasi yang dihadapi menurut pendapatnya sendiri. Sedangkan menurut Rancangan Undang-Undang Administrasi Pemerintahan (Draft bulan Juli 2008), di dalam pasal 6 mengartikan diskresi sebagai wewenang badan atau pejabat pemerintahan dan/atau badan hukum lainnya yang memungkinkan untuk melakukan pilihan dalam mengambil tindakan hukum dan/atau tindakan faktual dalam administrasi pemerintahan.

Ada beberapa pakar hukum yang memberikan definisi tentang diskresi, diantaranya: S. Prajudi Atmosudirjo yang mendefinisikan “diskresi, discretion (Inggris), discretionair(Perancis), freies ermessen (Jerman) sebagai kebebasan bertindak atau mengambil keputusan dari para pejabat administrasi negara yang berwenang dan berwajib menurut pendapat sendiri.”

Selanjutnya dijelaskan bahwa diskresi diperlukan sebagai pelengkap dari asas legalitas, yaitu asas hukum yang menyatakan bahwa setiap tindakan hukum yang menyatakan bahwa setiap tindak atau perbuatan administrasi negara harus berdasarkan ketentuan undang-undang.

Akan tetapi tidak mungkin bagi undang-undang untuk mengatur segala macam kasus posisi dalam praktek kehidupan sehari-hari. Oleh sebab itu perlu adanya kebebasan atau diskresi, yang terdiri atas diskresi bebas dan diskresi terikat.

Pada diskresi bebas, undang-undang hanya menetapkan batas-batas dan badan dan/atau pejabat pemerintahan bebas mengambil keputusan apa saja asalkan tidak melampaui/melanggar batas-batas tersebut, sedangkan pada diskresi terikat, undang- undang menetapkan bebarapa alternatif keputusan dan badan dan/atau pejabat pemerintahan bebas memilih salah satu alternatif keputusan yang disediakan oleh undang-undang.

Indroharto menyebut “wewenang diskresi sebagai wewenang fakultatif, yaitu wewenang yang tidak mewajibkan badan atau pejabat tata usaha negara menerapkan wewenangnya, tetapi memberikan pilihan sekalipun hanya dalam hal-hal tertentu sebagaimana ditentukan dalam peraturan dasarnya.”

Berdasarkan doktrin hukum tersebut di atas, maka dapat disimpulkan bahwa pada hakikatnya diskresi merupakan kebebasan bertindak atau kebebasan mengambil keputusan dari badan dan/atau pejabat pemerintahan menurut pendapatnya sendiri sebagai pelengkap dari asas legalitas manakala hukum yang berlaku tidak mampu menyelesaikan permasalahan tertentu yang muncul secara tiba-tiba, bisa karena peraturannya memang tidak ada atau karena peraturan yang ada yang mengatur tentang sesuatu hal tidak jelas.

Asas legalitas (legaliteits beginsel) dikenal dalam hukum pidana dan hukum islam, namun asas legalitas yang dimaksud dalamn tulisan ini adalah konteks hukum administrasi, yakni het beginsel van wetmatigheid van bestuur atau asas keabsahan dalam pemerintahan.

Asas legalitas ini dianggap sebagai dasar terpenting dari negara hukum dan mengandung arti bahwa pemerintah hanya dapat melakukan tindakan berdasarkan kewenangan yang diberikan dan dibatasi oleh undang-undang.

Meskipun asas legalitas itu dianggap sebagai prinsip terpenting dari negara hukum, namun mendasarkan setiap tindakan pemerintahan di bidang publik pada asas legalitas atau hukum tertulis sebenarnya bukan tanpa masalah, bila dibandingkan dengan perubahan masyarakat yang semakin cepat.

Disamping itu, hal lain yang kerap menimbulkan masalah dalam penerapan asas legalitas adalah struktur norma hukum publik yang akan dijadikan dasar bagi tindakan pemerintahan. Berbeda dengan struktur norma hukum pidana atau perdata, struktur norma hukum publik khususnya hukum administrasi itu sifatnya berantai dan bertingkat.

Artinya terhadap suatu urusan pemerintahan itu normanya tidak hanya terdapat dalam suatu undang-undang atau peraturan daerah tetapi bertebaran dalam berbagai peraturan perundang- undangan. Seorang pejabat yang akan melakukan tindakan hukum tertentu dituntut untuk mengkaji semua peraturan perundang-undangan terkait.

Guna mengantisipasi persoalan tersebut kepada pemerintah diberikan freies Ermessen atau diskresi, “….yakni kemerdekaan pemerintah untuk dapat bertindak atas inisiatif sendiri dalam menyelesaikan persoalan-persoalan sosial.”

Ketika freies ermessen atau diskresi ini dituangkan dalam bentuk tertulis, ia menjadi peraturan kebijakan, yakni peraturan umum yang dikeluarkan oleh instansi pemerintahan berkenaan dengan pelaksanaan wewenang pemerintahan terhadap warga negara atau terhadap instansi pemerintahan lainnya dan pembuatan peraturan tersebut tidak memiliki dasar yang tegas dalam UUD dan undang-undang formal baik langsung maupun tidak langsung.

Artinya, peraturan kebijaksanaan tidak didasarkan pada kewenangan pembuatan undang-undang dan oleh karena itu tidak termasuk peraturan perundang-undangan yang mengikat umum tetapi dilekatkan pada wewenang pemerintahan suatu organ administrasi negara dan terkait dengan pelaksanaan kewenangannya.

Meskipun pemberian diskresi kepada pemerintah itu merupakan kemestian dalam suatu negara hukum, namun penggunaan diskresi itu bukan tanpa batas. Rambu- rambu dalam penggunaan diskresi dan pembuatan kebijakan pemerintah berdasarkan hukum administrasi adalah asas-asas umum pemerintahan yang baik, khususnya asas larangan penyalahgunaan wewenang (detournement de pouvoir).

Dengan kata lain, kebijakan pemerintah akan dikategorikan sebagai kebijakan yang menyimpang jika di dalamnya ada unsur sewenang-wenang. Selain itu kebijakan dianggap menyimpang jika bertentangan dengan kepentingan umum.

Ada tidaknya unsur penyalahgunaan wewenang diuji dengan asas spesialitas yakni asas yang menentukan bahwa wewenang itu diberikan kepada organ pemerintahan dengan tujuan tertentu. Jika menyimpang dari tujuan diberikannya wewenang ini dianggap sebagai penyalahgunaan wewenang.

Rancangan Undang-Undang Administrasi Pemerintahan (Draft bulan Juli 2008) dalam pasal 6 ayat (1) memberi batasan terhadap diskresi dengan menyebutkan bahwa Pejabat pemerintahan dan atau badan hukum lainnya yang menggunakan diskresi dalam mengambil keputusan wajib mempertimbangkan tujuan diskresi itu sendiri, peraturan perundang- undangan yang menjadi dasar diskresi dan asas-asas umum pemerintahan yang baik. Selanjutnya ayat (2) dan ayat (3) menyebutkan bahwa penggunaan diskresi wajib dipertanggungjawabkan kepada pejabat atasannya dan masyarakat yang dirugikan akibat keputusan diskresi yang telah diambil serta dapat diuji melalui upaya administratif atau gugatan di Peradilan Tata Usaha Negara.

Dengan akan dijadikannya batas-batas penggunaan diskresi sebagai suatu norma yang mengikat, maka hal tersebut sudah cukup untuk menghindari dilaksanakannya penyalahgunaan wewenang (detournement de pouvoir) oleh badan dan/atau pejabat pemerintahan, sebab tujuan utama dari penormaannya adalah menciptakan dan menjadikan hukum administrasi menunjang kepastian hukum yang memberi jaminan dan perlindungan hukum bagi warga negara.

Dalam rangka memberikan jaminan perlindungan kepada setiap masyarakat, maka UUAP memungkinkan warga masyarakat mengajukan keberatan dan banding terhadap keputusan dan/atau tindakan, kepada badan dan/atau pejabat pemerintahan atau atasan pejabat yang bersangkutan.

Warga masyarakat juga dapat mengajukan gugatan terhadap keputusan dan/atau tindakan badan dan/atau pejabat pemerintahan kepada Peradilan Tata Usaha Negara, karena UUAP merupakan hukum materiil dari sistem Peradilan Tata Usaha Negara.

UUAP mengaktualisasikan secara khusus norma konstitusi hubungan antara negara dan warga masyarakat. Pengaturan administrasi pemerintahan dalam UUAP merupakan instrumen penting dari negara hukum yang demokratis, dimana keputusan dan/atau tindakan yang ditetapkan dan/atau dilakukan oleh badan dan/atau pejabat pemerintahan atau penyelenggara negara lainnya yang meliputi lembaga-lembaga di luar eksekutif, legislatif dan yudisiil, yang menyelenggarakan fungsi pemerintahan, memungkinkan untuk diuji melalui Pengadilan.

Hal inilah yang merupakan nilai-nilai ideal dari sebuah negara hukum. Penyelenggaraan kekuasaan negara harus berpihak kepada warganya dan bukan sebaliknya. (*)

*) Penulis adalah Kasubag Keuangan pada Kanwil Ditjen Perbendaharaan Provinsi Kalimantan Utara